En México solemos hablar del territorio como si estuviera partido en dos mundos:
por un lado “lo ecológico”, por otro “lo urbano”. Dos leyes, dos instituciones, dos lenguajes…
y, muchas veces, dos decisiones que se contradicen en el mismo lugar.

Desde 2018, esta forma fragmentada de planear está siendo cuestionada de raíz. La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) trabajan hombro con hombro para cambiar el enfoque y construir un nuevo paradigma del ordenamiento territorial, basado en la idea de que:

El territorio es uno solo, no tenemos por qué dividirlo en ecológico y urbano.

En este artículo te cuento, de qué va este cambio, por qué era necesario y cómo se está aterrizando en instrumentos concretos como el “Nuevo Paradigma del Ordenamiento Territorial Integrado en México”, la NOM-003-SEDATU-2023 y la propuesta de Ley General de Ordenamiento Territorial.

1. ¿Por qué necesitamos un nuevo paradigma?

Durante décadas, el sistema de planeación territorial en México se construyó de forma sectorizada:

• por un lado, el ordenamiento ecológico del territorio, coordinado desde el sector ambiental;

• por otro, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, coordinado desde el sector de vivienda y desarrollo urbano.

Ambos se aplican sobre el mismo territorio, pero con metodologías, escalas y objetivos que muchas veces no dialogan entre sí. El resultado es conocido por quienes trabajan en municipios, estados o proyectos territoriales:

• planes ecológicos que recomiendan conservar o restaurar zonas donde al mismo tiempo

• los planes de desarrollo urbano promueven expansión de ciudad, infraestructura o nuevos fraccionamientos.

Esta dicotomía ecológico / urbano ha generado:

• conflictos de uso de suelo,

• decisiones contradictorias entre dependencias,

• trámites duplicados,

• y, sobre todo, poca efectividad para enfrentar problemas reales como el riesgo de desastres, la escasez de agua o la pérdida de ecosistemas.
  
  

Al mismo tiempo, el país vive retos territoriales enormes: cambio climático, degradación de ecosistemas, crecimiento urbano disperso, desigualdad territorial y crisis de vivienda adecuada, entre otros.

Seguir planeando con instrumentos que “no se hablan” entre sí era, simplemente, insostenible.

2. El territorio como sistema socioecológico

El corazón del nuevo paradigma es un cambio de mirada: dejar de ver el territorio como la suma de “lo natural” + “lo urbano” y empezar a verlo como un único sistema socioecológico.

Un sistema socioecológico es un territorio en el que:

• los ecosistemas,

• las personas,

• las actividades económicas,

• el patrimonio cultural

• y la gobernanza

están acoplados y se influyen mutuamente. No hay ciudades sin servicios ecosistémicos (agua, alimentos, regulación climática) y no hay ecosistemas sanos sin comunidades que los usen y cuiden de manera sostenible.

Este enfoque se formaliza en lo que SEDATU denomina el Enfoque de Sistema Socioecológico del Territorio (ESSET), y que se considera como la base del nuevo paradigma: un marco para entender el territorio como una unidad indivisible donde interactúan sistemas naturales y sociales.

En pocas palabras:

Ya no se trata solo de “regular usos de suelo”, sino de ordenar la relación sociedad–naturaleza para mejorar el bienestar y cuidar las bases ecológicas que lo hacen posible.

3. De la dicotomía ecológico–urbano al ordenamiento territorial integrado

El documento “Nuevo Paradigma del Ordenamiento Territorial Integrado en México: Diagnóstico y Proceso” explica cómo, desde el inicio de la administración 2018–2024, SEDATU identificó la necesidad de integrar el ordenamiento ecológico y el desarrollo urbano.

Algunos hitos clave:

• Política Nacional de Ordenamiento Territorial, a través de:

  • Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) 2020–2040

  • Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (PNOTDU) 2021–2024

• Coordinación con SEMARNAT, que incorporó esta visión integrada en su Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PROMARNAT).

• En 2022 se consolidó un convenio interinstitucional entre SEDATU, SEMARNAT y otras dependencias (Marina, Turismo, INAH, etc.) para impulsar la planeación integral del territorio.
  
  

A partir de ese diagnóstico, el proyecto Euroclima+ / AECID apoyó el desarrollo de:

• Lineamientos técnicos para elaborar planes de ordenamiento territorial integrado con enfoque socioecológico del territorio.

• Una propuesta de Ley General de Ordenamiento Territorial con enfoque socioecosistémico, actualmente en construcción interinstitucional, que busca dar sustento jurídico a este nuevo paradigma.

La idea central es clara:

Tener un solo instrumento de ordenamiento territorial que integre las dimensiones ecológica, urbana, social, económica y cultural, en lugar de dos instrumentos separados que muchas veces se contradicen.

4. El Decálogo DGOTU: 10 ideas que resumen el cambio

La Dirección General de Ordenamiento Territorial y Urbano (DGOTU), de la SEDATU condensó este nuevo enfoque en un Decálogo que ayuda a comunicarlo de forma sencilla.

Muy resumido, estos son sus diez puntos:

1. Enfoque de Sistema Socioecológico del Territorio (ESSET)
   El territorio se entiende como un sistema complejo donde interactúan subsistemas naturales, sociales, económicos, culturales y políticos. No hay “territorio natural” por un lado y “territorio urbano” por otro: todo es parte del mismo sistema.

2. Contribuciones de la Naturaleza a las Personas (CNP)
   Los beneficios que recibimos de los ecosistemas —agua, alimentos, protección frente a fenómenos extremos, identidad cultural, paisajes— se reconocen como base del desarrollo. Sin CNP no hay ciudades viables.

3. Ordenamiento Territorial Integrado
   Se superan duplicidades y contradicciones entre ordenamiento ecológico y desarrollo urbano mediante instrumentos integrados, que articulan el territorio como un todo funcional.

4. Resiliencia territorial
   El ordenamiento deja de ser solo “normas de uso de suelo” para convertirse en una herramienta clave para anticipar, resistir y adaptarse a los efectos del cambio climático y a las amenazas de origen natural.

5. Gradiente rural–urbano
   En vez de ver “lo rural” y “lo urbano” como categorías binarias rígidas, se entiende el territorio como un continuo, con transiciones, interdependencias y flujos (trabajo, alimentos, agua, transporte) entre ambos.

6. Asentamientos humanos como parte del sistema territorial
   Las ciudades, pueblos y comunidades se reconocen como componentes del sistema socioecológico, no como burbujas aisladas.

7. Participación social efectiva
   Ya no basta una consulta pública para cumplir un requisito. Se busca una participación continua y representativa durante todo el ciclo del ordenamiento: diagnóstico, diseño, implementación, seguimiento y evaluación.

8. Enfoque de género e inclusión
   El ordenamiento territorial debe contribuir a construir territorios más seguros, accesibles y justos para mujeres y grupos históricamente excluidos, reconociendo sus necesidades, tiempos y formas de habitar el territorio.

9. Políticas basadas en evidencia
   Las decisiones territoriales deben sustentarse en datos, análisis y conocimiento validado, no solo en ocurrencias o presiones coyunturales.

10. Agencia de conocimiento
    Se promueve la articulación entre academia, instituciones públicas y comunidades para coproducir conocimiento útil para la toma de decisiones.

Este Decálogo no es un documento técnico pesado; es, más bien, un mapa conceptual de hacia dónde quiere moverse la política territorial del país.

5. La NOM-003-SEDATU-2023: resiliencia a través del ordenamiento

Dentro de este nuevo paradigma, un instrumento clave es la NORMA Oficial Mexicana NOM-003-SEDATU-2023, que:

Establece los lineamientos para el fortalecimiento del sistema territorial para resistir, adaptarse y recuperarse ante amenazas de origen natural y del cambio climático, a través del ordenamiento territorial.

Esta NOM:

• se emite en cumplimiento de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano;

• busca fortalecer las capacidades institucionales para gestionar el territorio frente al riesgo y el cambio climático;

• se sustenta explícitamente en un enfoque socioecosistémico, reconociendo que la resiliencia depende de la interacción entre sistemas ambientales, sociales, económicos, culturales, geofísicos y de gobernanza.

Algo importante: la propia CONAMER reconoció que la NOM-003 no crea nuevas obligaciones más estrictas para particulares, sino que orienta la elaboración y actualización de planes y programas de ordenamiento territorial y desarrollo urbano bajo este nuevo enfoque.

Es, por tanto, un puente normativo entre el discurso de resiliencia y los instrumentos concretos de planeación que elaboran municipios, estados y federación.

6. ¿Qué implica esto para municipios, estados y comunidades?

En la práctica, este nuevo paradigma implica, entre muchas otras cosas:

• pasar de tener un POET por un lado y un programa de desarrollo urbano por otro, a construir un plan de ordenamiento territorial integrado;

• incorporar de manera sistemática temas como servicios ecosistémicos, gestión integral del riesgo, cambio climático, participación social y derechos humanos en la planeación local;

• entender los asentamientos humanos —urbanos y rurales— como parte de un gradiente funcional, no como cajas separadas en mapas administrativos;

• fortalecer capacidades técnicas en gobiernos locales para trabajar con enfoques de sistema, información geoespacial y metodologías interdisciplinarias

• construir instrumentos que sean más coherentes, con menos contradicciones interinstitucionales y mayor capacidad de implementación.

No es una reforma menor. Implica ajustes jurídicos, administrativos, técnicos y culturales que rebasan un solo sexenio. Pero el proceso ya empezó, y tiene un andamiaje conceptual, metodológico y normativo mucho más claro que en intentos anteriores.

7. Para seguir la conversación

Si quieres profundizar, aquí te dejo los documentos clave que sustentan este nuevo paradigma y que están disponibles en línea:

• Nuevo Paradigma del Ordenamiento Territorial Integrado en México: Diagnóstico y Proceso
  https://www.gob.mx/sedatu/documentos/nuevo-paradigma-del-ordenamiento-territorial-integrado-en-mexico-diagnostico-y-proceso?state=published

• NORMA Oficial Mexicana NOM-003-SEDATU-2023
  https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/982108/NOM-003-SEDATU-2023.pdf

• Decálogo DGOTU para el Nuevo Paradigma del Ordenamiento Territorial
  https://sistemas.sedatu.gob.mx/repositorio/s/-AztPctITYGMjSm79rRiVg